La Riforma Costituzionale di cui la Turchia ha bisogno?

Tra le molte conseguenze del tentato golpe del 15 luglio 2016, la riforma costituzionale recentemente discussa nel parlamento turco (Türkiye Büyük Millet Meclisi – Grande Assemblea Nazionale di Turchia) appare destinata ad assumere una importanza primaria. Proposta nel dicembre del 2016 dal partito di maggioranza assoluta (Adalet ve Kalkinma Partisi – Partito della Giustizia e dello Sviluppo) e approvata nel gennaio 2017 grazie ai voti dell’opposizione nazionalista (Milliyetçi Hareket Partisi – Partito dell’Azione Nazionalista), essa ha ottenuto la maggioranza qualificata di 330 seggi necessaria all’approvazione ma ha mancato di raggiungere, a causa dell’opposizione degli altri gruppi parlamentari, la maggioranza qualificata di 367 voti che ne avrebbe permesso l’immediata entrata in vigore. Il testo, che dovrà dunque essere sottoposto a referendum confermativo il 16 aprile 2017, nelle sue parti più importanti dispone che:

L’ufficio del Primo Ministro sarà abolito ed il Potere Esecutivo – oggi diviso – attribuito al solo Presidente della Repubblica. Questi formerà dunque il Governo e, oltre a nominare i propri ministri, sceglierà anche alcuni vicepresidenti ed i più importanti funzionari pubblici. Questo Governo – a differenza di quanto avviene oggi – non sarà più vincolato dalla fiducia parlamentare.

Il Parlamento rimarrà esclusivo titolare della potestà legislativa ma perderà, a seguito della rescissione del vincolo di fiducia, alcuni dei suoi poteri di controllo sull’Esecutivo. Il Presidente della Repubblica non sarà comunque immune dalla propria responsabilità penale e resterà possibile contro questi la procedura di impeachment, attivabile dal Parlamento a maggioranza assoluta (con 301 firme su 600).

La durata in carica di Presidente e Parlamento sarà estesa da quattro a cinque anni. Inoltre, i deputati passeranno da 550 a 600 con contestuale abbassamento dell’età minima per l’esercizio dell’elettorato passivo a 18 anni. Per il Presidente sarà abrogato il divieto di affiliazione ai partiti politici attualmente previsto dalla Costituzione.

Il sistema delle corti di giustizia militari, già fortemente indebolito con l’adozione dei cosiddetti “pacchetti di armonizzazione” all’UE, sarà abolito. I membri della Corte Costituzionale subiranno una leggera riduzione, passando da 17 a 15.

Come è stato da più parti osservato, il cuore di questa riforma sarà dunque la trasformazione della forma di governo turca, che passerà – così si dice – da “parlamentare” a “presidenziale”: un passaggio di grande importanza per qualsiasi paese e tanto più per una repubblica come quella turca, nella quale il Parlamento ha storicamente esercitato un ruolo particolarmente forte. Tra l’entusiasmo dell’AKP, il quale considera la revisione un passo verso la democrazia, e l’ostilità di CHP (Cumhuriyet Halk Partisi – Partito Repubblicano del Popolo) e HDP (Halkların Demokratik Partisi – Partito Democratico del Popolo), i quali la considerano invece un ulteriore passo verso l’autocrazia, ha probabilmente ragione il quarto partito di opposizione – il nazionalista MHP – quando definisce la riforma una semplice trascrizione di una situazione di fatto già esistente.

In effetti l’attuale Costituzione – redatta su mandato della giunta militare nel 1982 – pur suddividendo il potere esecutivo tra Presidente e Premier già attribuisce al primo poteri considerevoli: se a ciò si aggiungono gli effetti della riforma costituzionale che nel 2007 ha introdotto l’elezione diretta del Presidente della Repubblica, risulta evidente che da tempo il paese non è più quello che l’opposizione insiste nel definire un sistema propriamente parlamentare. Una definizione più corretta per la attuale situazione costituzionale della Turchia sarebbe piuttosto quella di “semipresidenziale”.

Si tratta di una distinzione rilevante. Rispetto al “classico” binomio parlamentare-presidenziale, le forme di governo semipresidenziali (o “miste”) si caratterizzano infatti non solo per la presenza contemporanea di un Presidente della Repubblica (eletto direttamente dai cittadini) e di un Primo Ministro entrambi titolari di autonomi poteri esecutivi ma soprattutto per le oscillazioni (Giovanni Sartori) nei rapporti di forza tra queste due “teste” dell’Esecutivo; oscillazioni che differenziano tra di loro i diversi semipresidenzialismi nazionali e che spesso determinano – nel tempo – in ciascuno di essi importanti variazioni nell’assetto dei poteri. L’archetipo di questa forma di governo è naturalmente la V Repubblica Francese, dove non a caso essa fu introdotta grazie all’influenza esercitata dal generale De Gaulle nei difficili frangenti della guerra in Algeria.

Ma se qui e altrove il sistema ha funzionato piuttosto bene, seppure non senza momenti di incertezza costituzionale, vale la pena di ricordare che semipresidenziale fu anche, fino al 1934, la Repubblica di Weimar. Ed i problemi che questa forma di governo può creare in democrazie “difficili” sono in effetti molteplici: da una parte, in presenza di un contesto politico frammentato, e soprattutto quando esso generi fenomeni di cohabitation, il conflitto istituzionale può spingere fazioni radicalizzate a ricercare soluzioni extraparlamentari o autoritarie; dall’altra, in presenza di una solida maggioranza presidenziale, ci si ritrova precisamente in un contesto di “Monarchia Repubblicana” (Maurice Duverger) o di “Ultrapresidenzialismo” (Georges Vedel).

Nel sistema presidenziale di tipo americano, che è quello proposto dall’AKP, si enfatizza la separazione dei poteri: il Presidente è sì indiscusso Capo dello Stato e vertice del Potere Esecutivo ma la sua influenza sul Congresso e sul Potere Legislativo è estremamente limitata. Nel modello francese, al contrario, si osserva una compenetrazione tra poteri: il Presidente della Repubblica, pur godendo di prerogative simili a quelle del suo omologo americano, si trova innanzi un Governo che è espressione della maggioranza parlamentare e che è a questa legato da vincolo di fiducia. Conseguentemente, se la maggioranza parlamentare che esprime il Primo Ministro è opposta al Presidente questi vedrà le sue funzioni diminuire grandemente. Se questa maggioranza è però, al contrario, compatta intorno ad un Capo dello Stato che magari ne è anche il leader politico, allora il Primo Ministro finisce per essere un semplice esecutore della volontà presidenziale. Sicché il Presidente non solo eserciterà “unchecked” le proprie legittime attribuzioni ma pure potrà espandere la propria influenza sul Governo – che diviene così il “suo” governo – e attraverso questo fin dentro il Parlamento, come avviene nel parlamentare Regno Unito.

È precisamente questa la situazione in cui si trova oggi la Repubblica di Turchia, nella quale Recep Tayyip Erdoğan esercita formalmente il ruolo di Capo dello Stato e informalmente quello di leader dell’AKP, nel processo dirigendo di fatto l’azione della maggioranza parlamentare e del Governo. Considerato il vasto consenso di cui il Presidente gode però nel Paese e l’impossibilità di un ritorno alla precedente forma di governo “ultraparlamentare”, unica alternativa all’attuale sistema semipresidenziale – risultato a sua volta da una confusa sovrapposizione di riforme – è un nuovo sistema costituzionale che se non altro “descriva” accuratamente la realtà istituzionale.

Si pensi solo al caso delle dimissioni del Primo Ministro Ahmet Davutoğlu, nel quale la irresponsabilità che tipicamente caratterizza i Capi di Stato nei sistemi parlamentari ha finito per negare la “accountability” del Presidente, il quale ha potuto fino ad oggi operare in piena libertà mentre è tipicamente stato il Primo Ministro ad assumere su di sé la responsabilità di alcune scelte controverse. Un sistema presidenziale con esecutivo indiviso quale è quello proposto, al contrario, postulerebbe non solo una almeno tendenziale separazione dei poteri ma anche il ripristino della responsabilità politica del Capo dello Stato. Ugualmente, il vincolo di neutralità attualmente ancora imposto al Capo dello Stato – e nel quale in Turchia non crede più nessuno – non fa che ledere la credibilità delle istituzioni ed avvelenare il clima politico.

Certamente, nella peggiore delle ipotesi, la riforma proposta dall’AKP potrebbe rivelarsi la mera costituzionalizzazione di una situazione già in essere: si tratterebbe comunque di un progresso, almeno sotto il profilo legale. Proprio in virtù di ciò, è tuttavia pure possibile che dalla revisione costituzionale in discorso tragga giovamento l’intero sistema istituzionale e politico turco; il quale – oltre ad essere da decenni impegnato in un difficile processo di rafforzamento dell’Esecutivo – necessita oggi più che mai soprattutto di chiarezza normativa.

Giacomo Fantini
Cultore di Diritto Costituzionale Comparato nell’Università di Torino, ateneo presso il quale si è laureato in Giurisprudenza nel 2015. Dal 2016 vive e lavora tra Torino e Istanbul, occupandosi in particolare di organizzazione costituzionale e storia delle istituzioni